Article 3

. Journée organisée par l’Atelier d’Urbanisme des Géomètres-Experts de la Région de Marseille.
Le droit n’est pas une science exacte……

Le titre ci-dessus doit donc être en bleu et sera le seul à ,apparaitre sur la page générale et c’est donc en cliquant dessus qu’apparait la suite

Par définition, il ne faut pas attendre des juristes qu’ils donnent avec assurance la garantie que telle solution est celle qui va intervenir. Le juge que je suis aujourd’hui se rend compte comme il est difficile de passer de l’autre côté de la barre quand sont présentées des thèses argumentées mais différentes. « Quand il y a des pour et des contre, c’est qu’il y a un problème » énonçait avec bon sens Coluche …Fatalement, il faut arriver à trouver la solution et le juge avance bien souvent avec des textes dont le nombre et la rédaction ne lui facilitent pas la tâche. Le droit du lotissement est un domaine tout trouvé pour illustrer ma remarque.


Par bonheur, l’historique sert à ouvrir la journée, sujet confortable puisque c’est le passé et qu’il y a peu de risques d’avoir des contradictions et encore moins de redouter les conséquences de ce qui peut être dit. Toutefois cet historique n’est pas seulement une question de culture générale car il éclaire tout ce qui va nourrir le débat de cette journée. C’est en effet, à partir de l’histoire du lotissement que se dessinent les difficultés qui abondent en la matière.

La date de naissance du lotissement n’est pas certaine. Selon le dictionnaire Larousse de la langue française, au XIIème siècle, le verbe lotir existe mais pour viser les lots issus d’un héritage ce qui n’a rien à voir avec l’opération au sens moderne du terme. Le mot de lotissement pour nommer la division d’une propriété foncière en plusieurs lots viabilisés apparaît en 1931, donc à une époque très récente. Cependant, si la langue l’accueille avec cette date, l’institution avait été créée un peu plus tôt. Selon la thèse de Jean Louis Bergel, le premier lotissement est réalisé en 1838 à Auteuil avec le parc des époux Lemercier, 3 hectares destinés à des maisons de campagne ; Il est, à la connaissance de ce savant auteur, le premier en France. Le deuxième apparaît à Paris en 1861 avec une cession faite par la ville, selon une organisation un petit peu spéciale, qui transmet au sieur Péreire (très certainement la famille des banquiers et des commerçants) un terrain à Paris même, en vue d’accueillir des hôtels particuliers et des maisons de campagne. D’autres lotissements sont ensuite recensés comme le parc de la Muette, le parc Henri de Rothschild.

La Ville de Nice s’est développée grâce à des lotissements. La cité ancienne, celle de la colline du Château, est sortie de ses murailles pour franchir le Paillon et donner naissance aux faubourgs. Puis les grandes propriétés ont éclaté et engendré une floraison de lotissements. L’une des plus connues est la propriété Bermond, qui allait de la colline de Saint Philippe jusqu’à la mer avant d’être divisée. La difficulté est qu’en pratique, on ne sait généralement plus où trouver les textes qui organisent ces lotissements dont certains remontent à l’époque Sarde. En effet la ville éclot au XIXème siècle avec la venue de la colonie britannique, puis Russe et, de 1814 à 1860, appartient au Royaume de Piémont-Sardaigne. Elle revient dans le giron français avec l’annexion, les niçois disent aujourd’hui le Rattachement, sous le second empire. Mais alors les mutations économiques et sociales avec un fort besoin de terrains à bâtir poussent au morcellement des vastes propriétés de plus en plus difficiles à gérer, surtout avec la Grande Guerre.

Ces lotissements ont formé la trame de développement de la cité nouvelle. Or ils ont été constitués à une époque où les Pouvoirs publics demeurent indifférents à cet essor sous la seule réserve de l’alignement le long des voies publiques. Ils se sont constitués naturellement après 1860 en vertu de l’application du Code civil, le propriétaire ayant le droit d’user de sa chose conformément à sa destination. Un terrain qui est à bâtir peut être construit, il peut être aussi loti. Le Conseil d’Etat l’a reconnu, avec la vieille affaire ville du Vésinet, comme de son côté la Cour de cassation. C’est une conséquence naturelle du droit de propriété. Diviser, ce n’est même pas le jus abutendi, mais bien le jus utendi, le droit d’user de la chose conformément à sa destination naturelle. Un terrain urbain a vocation à être bâti, un terrain rural à être exploité pour l’agriculture. En conséquence le propriétaire est libre d’entreprendre comme il veut.

Le foisonnement des lotissements est dû, d’une part à des données économiques et financières d’autre part à des raisons idéologistes que le « Guide du lotissement » de Boury et Ciaudo met bien en évidence.

L’aspect économique et financier est simple. Les grands propriétaires sont, souvent, des grands aristocrates ou des bourgeois aisés mais les choses ont mal tourné lorsque les uns et les autres perdent les bénéfices de la rente foncière. En conséquence, ces gens pris au piège d’une gestion difficile cèdent leur propriété petits morceaux par petits morceaux. Ils vont d’abord se séparer de terrains secondaires, éloignés, généralement anciennes écuries, les anciens dépôts ou communs, puis petit à petit, ils arrivent à ne garder que le château, l’hôtel particulier, la demeure centrale, avant de les céder souvent… C’est ainsi que s’est fait le lotissement pour une raison économique et financière.

L’aspect doctrinal est plus curieux. Selon Boury et Ciaudo deux doctrines se sont retrouvées pour justifier l’essor constaté.

La première est une conception utopiste, aujourd’hui on dirait écologiste, qui repose sur l’idée de la cité jardin. La garden city est inventée par Ebenezer Howard pour des raisons sociales, l’accueil des populations laborieuses et pour des raisons hygiéniques, donner de l’air et de l’espace. Cette idée a favorisé l’apparition de ces grands ensembles qui sont bâtis autour du thème du lotissement jardin. Howard a laissé des traces, moins semble-t-il en France qu’en Grande Bretagne selon Michel Huet, dans l’excellent ouvrage sur Le droit de l’urbain ; ce spécialiste du droit de l’architecture montre combien il y a eu à ce moment le brassage d’idées. On travaille alors sur le thème de la cité idéale revenant aux vues de l’anglais Thomas More, le père de l’Utopie. Les premiers lotissements ont été des lotissements soignés où les espaces verts tiennent beaucoup de place où les lots sont vastes. L’objectif est de faire quelque chose de réussi écologiquement parlant.

A ce premier mouvement s’en ajoute un second : celui de l’économie sociale à laquelle le nom de Frédéric Le Play est attaché. Il vise à se préoccuper d’une économie dont la base est l’appartenance à une communauté où chacun doit participer en apportant sa contribution, qui n’est pas seulement l’impôt. Voilà des thèmes qui sont des thèmes qui deviennent d’une brûlante actualité : écologie et économie sociale ont indéniablement joué leur rôle dans la progression des lotissements. Mais les choses ont très vite tourné court devant la nécessité de loger les gens, aisés ou pas.

En conséquence, le lotissement va devenir une division de propriété dans un esprit d’accueil des populations notamment laborieuses. Les lotissements ouvriers se multiplient avec les maisons identiques les unes aux autres, un petit bout de jardin devant, un autre derrière, les allées bien tracées, un peu de verdure. Au départ, ils ont une certaine allure, mais très vite, ils se dégradent et vont même donner naissance à un phénomène, bien connu en région parisienne et décrit notamment par Marcel Waline. En effet autour de la capitale, les propriétés ont été divisées pour favoriser la construction mais sans toujours se soucier des voies et réseaux divers. De là, est né le phénomène connu sous le nom de lotissements défectueux qui a conduit entre 1918 et 1932 à l’adoption d’une cascade de textes destinés à les éradiquer. Le phénomène s’est d’ailleurs étendu et la Côte d’Azur n’y a pas échappé, le jeune avocat que j’ai été se souvient de ces acquéreurs de lots excédés plusieurs années après l’achat de la parcelle et la construction de leur villa de ne toujours pas disposer de voirie intérieure convenable, pas plus que de l’évacuation des eaux pluviales. Il y a d’ailleurs, un arrêt du Conseil d’Etat rendu à la requête des « Lotis exploités de Porche Fontaine », la dénomination est explicite, pour faire juger que les lotisseurs s’étaient engagés dans une opération que l’administration avait approuvée sans se préoccuper par la suite du suivi.

Ces lotissements défectueux seront pendant longtemps une marque de cet aspect de la croissance urbaine. En lisant les anciens auteurs et en remontant jusqu’à la thèse de Benoît d’Etiveau, on s’aperçoit que le lotissement a une connotation péjorative. Il devient un espace qui n’est pas épatant, peu entretenu, mal desservi. En conséquence, il faut essayer de corriger la situation. Les textes se succèdent dans le Code de l’urbanisme et de l’habitation de 1954, il y avait un chapitre consacré aux lotissements défectueux. Depuis la vigilance accrue des pouvoirs publics, mais également les sanctions administratives et pénales font que les lotisseurs sont plus scrupuleux avant de se lancer dans leurs opérations.

Ces lotissements anciens, qui sont à la source des difficultés, sont des actes contractuels de droit privé. Ils mettent en cause le lotisseur, qui est généralement le propriétaire qui divise, et les acquéreurs de lots qui ensuite construiront. L’acte est régi par Code civil, notamment son article 1134 qui prescrit que les conventions légalement formées tiennent lieu de loi à ceux qui les ont faites. En conséquence, ce lotissement, acte de droit privé, repose sur la volonté unanime des cocontractants ; il ne pourra évoluer que de leur volonté unanime, colotis et si le lotisseur est toujours là celui-ci également.

Il faudra attendre les réformes opérées dès 1967, pour qu’apparaisse la possibilité reconnue à l’administration de s’en occuper. Aujourd’hui, il est possible de les faire évoluer par les mécanismes qui sont traités aux articles L. 442-9 à 11 du code de l’urbanisme.

Ces lotissements anciens existent, donc, toujours. Ils continuent à régir les rapports des colotis entre eux selon des règles qui sont stipulées dans les actes contractuels, généralement, un cahier des charges dressé par un notaire. La question la plus délicate est celle de la preuve, car il n’est toujours aisé de retrouver les vieux cahiers des charges et il arrive même parfois que les propriétaires de lots ignorent jusqu’à l’existence du …lotissement, cas fréquent à Nice où des lotissements sont insérés dans le tissu urbain dense. Il y a quelques temps, les agents du service des archives ont mis la main sur des liasses qui contiennent les dossiers avec les cahiers des charges des lotissements très anciens. Ce sont des textes généralement manuscrits, cela prendra donc du temps de les lire et de les déchiffrer. Ils vont alors composer une importante source documentaire.

A partir du moment où le lotissement est visé par l’acte d’achat du lot, qu’une mention en est faite ou que le texte est joint, le contrat de droit privé produit tous ses effets. Sauf modification autoritaire selon l’une des procédures énoncées au code de l’urbanisme, le contrat est pérenne et gouverne les colotis aussi longtemps que leur volonté unanime ne l’a pas fait évoluer ou disparaître. Il les produira nonobstant l’octroi éventuel d’un permis de construire toujours délivré sous la réserve expresse des droits des tiers, donc des droits qu’ils tiennent de leur contrat. Puisque celui-ci lie les parties contractantes, n’importe quel loti pourra invoquer devant le juge civil, sans avoir à démontrer l’existence d’un préjudice, la violation de l’accord et obtenir démolition ou remise en état des lieux.

Quant à la lutte contre les lotissements défectueux, elle a conduit à l’adoption des lois de 1919 et 1924, appelées parfois lois Cornudet, du nom du parlementaire, député puis sénateur, qui en a été à l’origine et a rapporté systématiquement sur ces questions. En vérité c’est la seconde loi qui institue le vrai régime de contrôle préalable des lotissements par l’administration. Désormais cette opération doit respecter les règles d’urbanisme, mais en faisant approuver le cahier des charges par l’administration, elle fait de celui-ci un acte réglementaire de droit public, donc une règle d’urbanisme contrôlée. Autrement dit, les documents du lotissement (arrêté d’approbation, règlement, cahier des charges) avaient tous une valeur réglementaire. C’était au niveau du permis de construire sur les lots qu’allait être vérifiée l’application exacte de la règle intérieure du lotissement comme de la règle générale d’urbanisme, sachant que la règle la plus stricte l’emporte sur la règle la moins dure. Ces lotissements deviennent désormais une action contrôlée par l’administration.
Il faut cependant attendre la grande réforme de 1958 pour que le lotissement prenne un tour tout à fait nouveau. Il est dorénavant conçu comme une opération d’urbanisme puisqu’il devient un mode de croissance de la ville. Il demeure toujours contractuel pour les parties privées entre elles, lotisseurs/lotis et colotis entre eux, mais au regard de l’administration, il est désormais un instrument de sa politique d’urbanisme. Il entre dans le cadre de l’urbanisme opérationnel.

Lorsqu’il est décidé en 1977 de séparer les relations des colotis entre eux, redevenues comme dans le système initial des relations de droit privé, et qu’en même temps le soin est laissé à l’administration de ne vérifier que la conformité des constructions à la règle d’urbanisme générale et non plus à la règle de la communauté des lotis se réalise un partage : d’un côté, l’administration s’occupe du Code de l’Urbanisme et des lois que celui-ci vise et, d’un autre côté, les colotis et le lotisseur, s’il possède toujours un ou plusieurs lots, s’occupent des règles internes du lotissement. Il est donc possible d’obtenir un permis de construire sur un lot, puis d’être condamné à la démolition sur demande d’un loti pour violation des dispositions du cahier des charges. Le permis de construire est délivré sous réserve du droit des tiers, ce qui signifie que les règles de droit privé continuent de s’appliquer.

En conséquence, cette dichotomie « règles de droit privé, règles de droit public » est issue de la tradition française. La réforme la plus récente qui refond le régime du lotissement avec notamment l’institution d’un permis d’aménager et d’une déclaration préalable n’est pas une révolution du droit des lotissements. La dichotomie persiste, or c’est celle qui aurait dû disparaître (v. Code urb., art. L. 442-9). Il y a donc toujours l’opposition entre les droits privés des colotis et le droit public de la croissance urbaine. Selon Patrick Hocreitère, il n’est pas si simple de la faire disparaître ; selon, Philippe Baffert cette modification ne relève pas des compétences du seul ministère de l’Equipement car le droit des contrats est en cause.

Cet attachement à la dualité droit public-droit privé va être la source de tous les problèmes rencontrés et auxquels sont confrontés les Géomètres Expert, probablement moins que les notaires.

Lorsqu’il y a eu la réforme de 1986, la Mairie de Nice avait demandé un avis sur un problème qu’elle a alors rencontré lors de sa mise en application. Il y a des centaines de lotissements à Nice. Les services se demandaient alors comment régler les conflits entre la loi de ces lotissements dont certains remontent parfois à l’époque sarde et le POS. La solution qui a paru la plus sage a été d’intégrer dans les règlements de zone, les dispositions des cahiers des charges.
Malheureusement, ils ont aussi buté sur l’existence de nombreux lotissements très anciens dont les propriétaires de lots n’avaient pas toujours connaissance de l’existence et dont les cahiers des charges n’étaient plus depuis longtemps soigneusement respectés. Le choix s’imposait alors d’utiliser la procédure de rectification autoritaire pour mettre en accord les cahiers des charges avec la règle d’urbanisme.

Les lotissements dits anciens comme les autres vont être affectés pareillement par la réforme de 2005-2007. Il est très difficile de se prononcer en l’absence de jurisprudence, car c’est le juge qui est le maître du jeu. Il se prononce avec l’autorité de la chose jugée sur le fond. Il convient ici de rappeler un fâcheux précédent : la doctrine de l’administration et la pratique ont conçu de distribuer les COS à l’intérieur d’un lotissement au niveau de l’opération d’ensemble, jusqu’au jour où le Conseil d’Etat saisi a consacré une solution différente ! Le Ministère a alors choisi de faire une régularisation à la fois législative et réglementaire. Aujourd’hui, la répartition se fait donc au niveau de l’opération d’ensemble, sous réserve qu’il n’en soit pas décidé autrement.

En 1970, il était possible de répondre à plus de 80 % des questions avec assurance. Désormais il importe de constater l’inflation du contentieux et, comme les réformes vont bon train, le mouvement ne se ralentira pas. Le Grenelle de l’environnement 1 a modifié le Code de l’urbanisme ; le Grenelle 2 est la boîte à outil qui va suivre. Là dessus, le Président de la République a demandé de réécrire intégralement le Code de l’urbanisme. Il faut donc comprendre qu’aucun juriste aujourd’hui ne peut se prononcer avec assurance. Georges Liet-Vaux a énoncé la règle selon laquelle toute réforme de l’urbanisme nécessite un délai de quatre à cinq ans pour pouvoir être appréciée après que les premières décisions de justice ont apporté les interprétations désirables et la pratique acquis ses routines. Nous sommes, actuellement dans cette période creuse. Les jugements des Tribunaux administratifs varient des uns aux autres, les Cours administratives d’appel essayent de donner un minimum d’unité de jurisprudence dans leur ressort. Il faut donc attendre que le Conseil d’Etat se prononce. Et la situation est semblable pour le contentieux judiciaire. Ainsi s’expliquent les premiers mots de cet exposé … 

Advertisements